1. INTRODUÇÃO
A presente pesquisa tratará do tema Gestão orçamentária e a efetividade de direitos sociais. Vai-se discutir em que medida a boa gestão orçamentária pode contribuir para a efetivação de direitos sociais, permitindo conciliar o atendimento às demandas sociais com a escassez de recursos públicos.
Pretende-se abordar a conceituação de “direitos sociais”, que, por sua própria natureza, geram para o Estado um dever de agir positivamente, implicando gastos. Isso se dá porque é necessário que o Estado se organize e se planeje com vistas a executar um conjunto de ações que são condição para que os indivíduos possam ter acesso aos benefícios sociais, o que inclui ter uma estrutura administrativa adequada, a manutenção de pessoal, a aquisição de produtos e serviços, entre outras condições necessárias à prestação de um serviço público.
Deste modo, como o Estado tem gastos para o atendimento das demandas sociais voltadas à concretização dos chamados “direitos sociais”, o estudo de formas de gerar maior eficiência na alocação de recursos orçamentários é uma necessidade, que se vincula diretamente à questão da efetivação de direitos.
Como essas demandas sociais são de difícil atendimento, isso considerando a quantidade de carências que se acumulam no nosso país e a escassez de recursos para o atendimento de todas elas, avulta a necessidade de compreender melhor os mecanismos de gerenciamento de gastos públicos, sendo o orçamento instrumento desse processo de execução da atividade financeira do Estado.
Parte-se do pressuposto de que a gestão orçamentária existe, mas não se faz da forma mais adequada. Isso tanto pode se dar pelo desconhecimento da população quanto a esta vertente da atividade financeira do Estado, quanto pelo desconhecimento dos próprios profissionais que lidam com a referida gestão cotidianamente. Além disso, a falta de um controle mais eficaz em relação ao destino das verbas arrecadadas acaba por gerar o não atendimento completo das necessidades sociais e a consequente não efetivação dos direitos sociais.
Vivemos num país onde tradicionalmente barreiras se colocam ao acesso dos cidadãos a benefícios sociais, como saúde pública, educação ou saneamento básico. E toda reivindicação por uma ação estatal mais eficiente no sentido de implementar políticas públicas capazes de permitir a fruição desses direitos implica em despesas, que precisam ser equacionadas num cenário de limitação/escassez de recursos.
As crescentes reivindicações sociais esbarram nos limites de arrecadação do Estado, fazendo com que a resposta estatal ao atendimento a estas demandas tenha que passar pela busca de novos mecanismos de gerenciamento de recursos disponíveis. Além disso, não se pode olvidar que as principais formas que o Estado tem para fazer recursos, que são a arrecadação e o endividamento, encontram limite na capacidade contributiva dos cidadãos e na capacidade do próprio ente estatal de cumprir as obrigações contraídas com seus credores.
Deste modo, o estudo de formas de tornar a gestão orçamentária mais eficiente atende a uma relevante demanda social, ainda que de forma indireta, já que possibilitará que mais direitos sejam atendidos.
2.Natureza prestacional dos direitos sociais fundamentais
O presente trabalho iniciará abordando o conceito de “direitos sociais fundamentais”, positivados na Constituição da República de 1988 e que possuem aplicabilidade imediata, a teor do art. 5º, §1º da Carta Magna.
A positivação dos direitos sociais fundamentais significou um grande avanço para o constitucionalismo pátrio, isso porque, como ensina Simone Reissinger:
“o Estado moderno tem que ser capaz de identificar as diferenças e singularidades dos cidadãos, promover justiça social e corrigir as disparidades econômicas, dando condições de igualdade (de oportunidades) aos cidadãos, o que será realizado mediante a concretização dos direitos sociais”[1].
Tanto assim que esses direitos visam garantir condições mínimas de vida ao cidadão e à comunidade.
Já há mais de uma década apresenta-se nítida tentativa dos países europeus centrais de superar o modelo de bem estar social, típico dos anos 1950, 60 e 70, movimento que encontra grande resistência em sociedades que não se mostram dispostas a abrir mão de um sistema de benefícios consolidado. A discussão sobre as dificuldades que este modelo traz para a gestão financeira dos Estados é, portanto, um dilema contemporâneo que se acentua em países como o Brasil, no qual a conquista de direitos sociais relevantes ainda se encontra longe de ser consolidada.
Segundo as diretrizes concebidas nas primeiras décadas do século XX (nas Constituições do México, de 1917, e de Weimar, de 1919, ou no que Carl Schmitt denomina Estado total) e consolidadas em 1944, na Conferência de BrettonWoodos, caberia ao Estado intervir na vida social com o intuito de promover condições capazes de amenizar a profunda desigualdade que caracterizava as sociedades dos regimes liberais.
Aos Estados seria entregue a tarefa de, saindo da postura (pretensamente) inercial que o informava no modelo liberal, agir ativamente, intervindo na vida coletiva a fim de assegurar a todos condições mínimas de vida. Uma espécie de igualdade primária (jamais uma igualdade total, incompatível com o sistema capitalista que precisava ser mantido), caracterizada pelo acesso irrestrito a um conjunto básico de benefícios que permitiria a todos disputar - se não em igualdade de condições, pelo menos sem tanta desvantagem - um espaço no mercado de trabalho, na sociedade de consumo.
Cuidados básicos de saúde, acesso à educação, moradia, saneamento básico, proteção na doença ou na velhice são exemplos de benefícios que vão compor o chamado mínimo existencial, acima delineado. Não há um rol comum aos diferentes povos capaz de indicar o que cada governo deve fazer para assegurar o bem estar geral. De fato, cada realidade e cada momento indicação as prioridades do grupo, mas um aspecto em comum sempre se faz presente: esta rede de benefícios tem um custo, e esse custo é alto.
Implementar e manter um conjunto de benefícios sociais demanda dos Estados a assunção de crescentes tarefas, que aumentam com a expansão populacional e com o surgimento de novas reivindicações. Isto se torna um problema quando se tem em mira a restrita capacidade dos Estados de se financiar.
A obtenção de receitas encontra limites na capacidade contributiva dos cidadãos e na possibilidade de endividamento dos países. A realidade das últimas décadas mostrou que Keynes, o grande mentor do modelo econômico forjado em Bretton Woods, estava certo ao prever que o crescimento das receitas não acompanharia a expansão das despesas. E, quando isso aconteceu, tal qual previsto pelo autor, estavam ele e os demais partícipes da célebre convenção de 1944 todos mortos, tal qual teria enunciado o economista em célebre sentença que lhe é atribuída.
Este desequilíbrio afeta diretamente a definição das despesas, impondo a governos e Parlamentos a necessidade de realizar escolhas trágicas (na expressão de Gustavo Amaral[2]), definindo, a cada orçamento, qual área será contemplada, qual terá que esperar.
Em países onde carências sociais se avultam, como é o caso dos países em desenvolvimento, isto se apresenta de forma mais aguda, visto que as opções orçamentárias no campo das despesas podem implicar na exclusão de segmentos inteiros da sociedade, como idosos, sem-teto ou sem-terra.
Não se pode olvidar, também, da questão relativa ao alcance dos “direitos sociais”. Sobre o tema, Ingo Sarlet[3] entende que a celeuma sobre o conteúdo dos direitos sociais é possivelmente um dos mais angustiantes e complexos problemas a serem enfrentados. Até porque a definição do seu conteúdo ou objeto levará a consequências importantes relacionadas à alocação de recursos materiais e humanos para sua efetiva prestação.
De igual modo, faz-se relevante analisar a natureza prestacional dos direitos sociais. Isso porque os direitos sociais se realizam ou se efetivam através de prestações, equivale a dizer que demandam atuação positiva por parte do Poder Público. Assim, faz-se necessária a existência de orçamento e de dotações específicas para que sejam efetivados.
Equivale a dizer que a efetivação desses direitos implica custos, daí a necessidade de abordar o problema sob a ótica das Teorias da Reserva do Possível e do Mínimo Existencial. Sobre o Mínimo Existencial, Ana Paula de Barcellos, citada por Simone Reissinger assim discorre: “o mínimo existencial que ora se concebe é composto de quatro elementos, três materiais e um instrumental, a saber: a educação fundamental, a saúde básica, a assistência aos desamparados e o acesso à Justiça.”[4]
Quanto à Reserva do Possível, entendem os doutrinadores que esta não pode ser compreendida como obstáculo e, sim, como parâmetro para que o juiz tenha cautela, prudência e responsabilidade quando estiver diante de uma questão relativa à concretização de um direito social. Assim, pode-se entender que a reserva do possível está relacionada às reais possibilidades do Estado para atender às necessidades sociais mínimas. Simone Reissinger assim resume a questão: “O cidadão não pode esperar o impossível do Estado. Mas o Estado também não pode negar o mínimo existencial para aquele.”[5]
3. Peculiaridades da gestão financeira do Estado
Faz-se relevante a análise do conceito de orçamento público, além de suas características, já que a única forma que o Estado atua é por meio da realização das despesas que ele programa efetuar em um determinado período.[6]
O orçamento público pode ser compreendido como um espaço para determinação de receitas e despesas que um Estado pretende realizar durante certo período de tempo. Receitas são todas as formas de ingresso de capitais que visam a permitir ao Estado fazer frente à necessidade de custear seu aparato organizacional, dando cumprimento às tarefas que lhe cabem face à sociedade. Os ingressos de capitais podem se dar por meio da tributação, de doações recebidas, de empréstimos contraídos ou como produtos de operações financeiras.
As despesas, por sua vez, são os gastos do Estado, em seus diversos espaços de atuação e suas diferentes funções. Incluem-se aí o custeio de pessoal, instalações e quaisquer outros elementos que se mostrem necessários ao funcionamento da máquina administrativa; investimentos em políticas públicas destinadas à implementação de direitos em benefício da sociedade; além do pagamento de dívidas.
Pelo orçamento público, que se materializa na forma de leis, é possível planejar, a partir das receitas previstas, a forma como serão realizadas as despesas, priorizando-se as áreas que se entende merecedoras de maiores investimentos.
A realização de despesas, por óbvio, depende diretamente da possibilidade de receita, mas não apenas dela. Em verdade, a previsão das receitas serve para que se possa estipular quanto o Estado pode gastar, mas não como deverá fazê-lo.
É certo que, no sistema jurídico constitucional atualmente vigente, este campo de escolhas não é irrestrito, ao contrário. Muitas das despesas públicas são vinculadas, seja por escolhas passadas, seja por determinação normativa, atribuindo-se ao Estado crescentes tarefas, ao passo que menores margens de escolha são aos governantes deixadas.
Além de ser papel do orçamento público funcionar como espaço para definição de receitas e despesas, ele também funciona como um instrumento por excelência para controle da atividade estatal.
Aspecto de enorme relevância para alcance deste objetivo é a estrita vinculação do orçamento público à lei. De fato, a atual Constituição Federal é expressa ao determinar esta vinculação e, de forma pormenorizada, ainda reparte esta tarefa em diferentes momentos.
Tanto assim que ao Plano Plurianual cabe traçar um plano de ações de longo prazo, englobando um período de quatro anos; a Lei de Diretrizes Orçamentárias traz um plano mais imediato, a indicar as prioridades que devem ser contempladas no exercício seguinte; e a Lei Orçamentária Anual materializa o orçamento público propriamente dito, subordinando-se aos objetivos traçados nas leis que a antecedem.
Na condição de leis em sentido formal, toda discussão sobre orçamento deve passar pelo Legislativo (estabelecendo a Constituição Federal que a iniciativa legislativa é privativa do chefe do Executivo), que funciona como uma instância de debate e controle sobre as opções idealizadas pelo Executivo.
A materialização do orçamento em leis publiciza a gestão financeira do Estado, permitindo o conhecimento dos planos de ação definidos em cada momento. A participação do Legislativo neste processo abre espaço para que se estabeleça um debate público institucionalizado acerca das prioridades sociais, definindo-se conjuntamente a forma de atuação estatal.
Esta ideia, que se coaduna perfeitamente com os postulados do estado de Direito, apresenta, contudo, algumas dificuldades práticas, especialmente tendo em mira a realidade nacional, o que será abordado na próxima seção.
Assim, como todos os direitos previstos nos orçamentos são direitos a prestações, por preverem uma ação estatal que será realizada por meio de uma despesa que o Estado efetua, faz-se relevante o estudo da gestão financeira do Estado como meio para alcance e efetivação dos direitos sociais.
4. Desafios para a gestão orçamentária
Já foi dito anteriormente que a relevância das leis orçamentárias é enorme, apresentando-se como instrumentos de publicização das escolhas estatais e consequente controle sobre as mesmas.
Um problema prático que se apresenta, neste turno, são as constantes alterações que os Executivos promovem nas leis orçamentárias ao longo de sua vigência, seja por modificação formal (em regra pela via de Medidas Provisórias, no plano federal), seja pela não destinação de verbas para alguma área em princípio contemplada.
A discussão, neste caso, se assenta no tema da discricionariedade administrativa, que justificaria o poder da Administração de definir prioridades e, consequentemente, a destinação de recursos. De outro lado (e isto tem sido tema de debate no Congresso Nacional), não se pode desprezar o fato de que o orçamento é fixado em lei, logo, mediante a participação do Legislativo, a quem incumbe a representação dos interesses sociais.
O exercício de um poder discricionário revisor, por parte da Administração, que acaba por suplantar as decisões legislativas, é sempre justificado na defesa do interesse público, entendendo-se o Poder Executivo mais apto a identificá-lo e protegê-lo. A maior agilidade para adaptar o orçamento a cambiantes realidades (como visto, as receitas são previstas, podendo ou não se concretizar) também é correntemente invocada para embasar suas decisões.
Este problema parece evidenciar uma questão que ultrapassa a relação entre Executivo e Legislativo e adentra na seara da democracia e da participação social nas escolhas estatais. Dificuldade que se avulta em cenários onde os entes estatais não parecem muito interessados em compreender, de fato, as vontades sociais.
Aí que surge a necessidade de controle e participação social, tanto na elaboração quanto na execução do orçamento.
Todo agir estatal deve se orientar à satisfação de interesses coletivos, contemplando, na maior medida possível, os diferentes grupos que compõem as sociedades. O problema que a concepção democrática atual impõe reside na definição do que sejam os interesses coletivos, as vontades coletivas. Nesta quadra, busca-se superar a noção de que o sistema representativo seria suficiente a este fim, bastando a participação no processo eleitoral.
O crescente distanciamento dos Parlamentos (que não é fenômeno novo nem exclusivo do Brasil) torna premente o desenvolvimento de novas instâncias de participação social, por meio das quais pessoas e grupos possam manifestar sua vontade, até que se consiga construir posições minimamente consensuais.
O mesmo se passa com relação aos órgãos executivos, frequentemente fechados às manifestações sociais. Quanto a estes, incide ainda o antigo problema de se identificar interesse público com interesse da administração pública, com o que se apreende este instrumento basilar para legitimação das decisões estatais, manipulando-o abertamente ao sabor das marés político-partidárias.
Algumas alternativas, contudo, se vêm apresentando com o fim de abrir efetivos espaços para participação popular na gestão financeira do Estado e na definição de seu programa de ações, como é o caso da proposta do orçamento participativo, importante modelo não apenas para o controle da atividade estatal, mas também para o fortalecimento da consciência social e política dos cidadãos.
Esta ideia se centra na realização de debates públicos para definição das áreas prioritárias a serem contempladas na lei orçamentária anual. Reparte-se com a comunidade a escolha acerca da destinação dos recursos, notadamente a parcela destinada aimplementação de políticas públicas de benefícios sociais.
A ideia, por certo, encontra dificuldades para ser transportada a um plano nacional, especialmente em países de dimensões continentais como Brasil. Por outro lado, se a consciência de participação e controle social se disseminassem, o resultado final talvez pudesse ser igualmente alcançado, desenvolvendo-se outros canais de participação ou mesmo forçando o Legislativo a cumprir semelhante papel.[7]
Ainda sobre a importância da participação popular quando da elaboração do orçamento, confiram-se os seguintes ensinamentos de Simone Reissinger[8]:
O planejamento deve ser realizado por representantes políticos e da sociedade nas mais variadas áreas. Verifica-se, assim, a importância da participação popular nesse processo. Ninguém melhor do que o próprio cidadão, seja individualmente (como numa votação do Orçamento Participativo Digital) ou através de associações (como Associações de Bairro ou os Conselhos Municipais), para indicar as prioridades em cada área social, direcionando os investimentos que devem ser realizados. Essa é a melhor forma de efetivação dos direitos sociais.
Além disso, não se pode deixar de destacar a atuação judicial como instância de controle das leis orçamentárias. Isso se deve à positivação de crescente rol de direitos fundamentais na Constituição da República de 1988, que acabam por compor um plano de metas a ser cumprido pelos Estados.
O dirigismo constitucional restringe os espaços de discricionariedade do Executivo e do Legislativo nos debates orçamentários, visto que os benefícios a serem oferecidos à sociedade já se encontram, em maior ou menor medida, contemplados na Constituição. Em alguns casos (como a educação pública), existe não só a obrigação de contemplar o direito fundamental, como também a fixação de valores mínimos a serem aplicados.
Este quadro favorece o que se denomina juridicização da política, na medida em que vincula decisões tipicamente políticas a disposições jurídico-constitucionais. Tal fenômeno abre espaço para o controle judicial de semelhantes decisões, permitindo que dispositivos das leis orçamentárias tenham sua validade questionada sempre que dificultem ou inviabilizem a fruição de algum direito fundamental.
O Supremo Tribunal Federal não se tem oposto a semelhantes intervenções. Embora a matéria não seja corriqueira na Suprema Corte, há vários pronunciamentos que admitem o controle de constitucionalidade, pela via difusa, de dispositivos de lei orçamentária cuja efetivação cause dano a direito fundamental constitucional.
É certo que manifestações desse teor fortalecem o Judiciário como instância de controle sobre o podes estatal, o que acaba por abrir mais um canal para manifestação social.
Não se olvida que o Judiciário não é, dentre os poderes estatais, o mais apropriado a receber demandas sociais, seja pelo déficit democrático que existe em sua formação, seja porque a ele só se chega (em regra) depois que um conflito já se instalou.
Por outro lado, diante do reiterado e patológico distanciamento que se verifica entre Executivo e Legislativo e a população, em sua maioria (especialmente em nível federal, ente que concentra maiores recursos e enormes tarefas face à sociedade), o Judiciário acaba paradoxalmente se mostrando como a instância de reivindicações mais acessível, especialmente diante do fato de que suas portas podem ser abertas individualmente, não demandando prévia articulação de grupamentos sociais.
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Notas
[1] REISSINGER, Simone. Reflexões sobre a efetividade dos direitos fundamentais sociais. Disponível em: http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/bh/simone_reissinger.pdf. Acesso: 12 fev. 2013.
[2] AMARAL, Gustavo. Direito, escassez & escolha: em busca de critérios jurídicos para lidar com a escassez de recursos e as decisões trágicas. Rio de Janeiro, Renovar, 2001.
[3]SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 3ª. ed. rev. atual. eampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003. p. 271.
[4] REISSINGER, op. cit.
[5] REISSINGER, op. cit.
[6]CHISTOPOULOS, Basile Georges Campos. O orçamento público e a efetivação dos direitos sociais. Disponível em: http://www.publicadireito.com.br/conpedi/manaus/arquivos/Anais/sao_paulo/2741.pdf. Acesso: 12 fev. 2013
[7] SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cânone democrático in SANTOS, Boaventura de Sousa (org). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. p. 65-71.
[8] REISSINGER, op. cit.
