5. Descrição e análise do objeto
5.1. O Plano Diretor do município de Marabá/PA
O Plano Diretor de Marabá, cidade localizada no sudeste do Estado do Pará, foi elaborado no ano de 2006, e sua vigência começou a partir de 1º de janeiro de 2007. Com 170 artigos, esta lei buscou materializar e formalizar, em nível local, todos os dispositivos legais já citados ao longo deste trabalho no que tange à utilização responsável dos espaços urbanos e rurais do município, aliados à função social da propriedade, bem como objetivou o desenvolvimento sustentável dos setores econômico, cultural, turístico e ambiental, pautando-se – ao menos teoricamente – numa visão garantidora de mecanismos os quais pudessem alicerçar essa ideia de sustentabilidade.
Foi no intuito de conseguir a realização deste projeto de desenvolvimento sustentável que o Plano Diretor, em seu art. 3º, estabeleceu os princípios fundamentais que serviram de diretrizes norteadoras da gestão do município, com vistas ao melhoramento da qualidade de vida dos seus habitantes, princípios estes abaixo transcritos:
I. Proporcionar aos cidadãos acesso a direitos e a políticas públicas voltadas para a promoção de consolidação de uma sociedade mais justa, fazendo com que a propriedade cumpra com sua função social;
II. Promover o desenvolvimento sustentável, como forma de garantir o aperfeiçoamento da gestão;
III. Potencializar o capital social, promovendo a participação popular no planejamento e na gestão do município;
IV. Incentivar a criação de consórcios visando à integração entre os municípios da micro-região de Marabá para o enfrentamento de problemas comuns.
Os princípios acima apontados, os quais são a base de sustentação do Plano Diretor de Marabá, demonstram o grau de preocupação com uma gestão participativa, que promova o bem-estar da população, aliado aos ideais de sustentabilidade e de aplicabilidade do princípio da função social da propriedade, propagados nos diplomas legais do ordenamento jurídico brasileiro ligados a essa temática: Constituição Federal (art. 182 e 183), Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), bem como em vários dispositivos da Lei Orgânica do Município.
Nos primeiros dez anos de vigência do Plano Diretor de Marabá, a realidade da cidade sofreu profundas mudanças exercidas, principalmente, pelo dinamismo econômico que a região atraiu, principalmente nas áreas de siderurgia e agropecuária. No auge de sua produção, o Distrito Industrial de Marabá chegou a ter 21 altos fornos de dez siderúrgicas diferentes. Em 2012, funcionavam apenas um da Sinobras (produzindo gusa para consumo próprio), 1 da Ibérica e três da Sidepar, totalizando quatro em funcionamento.[48] Num passado bem recente, a cidade vivenciou amargamente o fechamento de suas guseiras em decorrência dos efeitos da crise de 2008,[49] provocando um forte desequilíbrio econômico e social no município. Nos dias atuais, viu-se, sobremaneira, a expansão desordenada da área urbana do município em virtude do anúncio e/ou implantação de grandes empreendimentos industriais (ALPA/SALOBO) ou mesmo de empresas atuantes na área do comércio varejista e atacadista de mercadorias, além do setor imobiliário que, antecipadamente, baseado em expectativas, procurou se “fortalecer” no município. Sobre o Projeto da Alpa:
De 2007 a 2010, sua população aumentou em 37 mil pessoas, alta de 20%. Ao mesmo tempo, foi anunciada e suspensa a megassiderúrgica da Vale, a Aços Laminados do Pará (Alpa), investimento de R$ 5,2 bilhões. O problema é que, a Alpa dependia de outro superempreendimento, o da Hidrovia Araguaia-Tocantins, para escoar os produtos. A hidrovia esbarrou em 43 km de pedras no leito do Rio Tocantins. Para que seja navegável no trecho, o rio precisa ver detonadas as rochas que formam o Pedral do Lourenço. Orçada em mais de R$ 500 milhões, a obra chegou a ser incluída no PAC, mas foi retirada após suspeitas na licitação.[50]
Com esse crescimento populacional não planejado, muitos serviços e políticas públicas previstas no Plano Diretor não foram efetivadas, fato que deveria servir de motivação para a ocorrência de alterações ou adaptações em seu teor em razão dos entraves surgidos, iniciativa que não ocorreu. O descontentamento com a estrutura física e social da cidade; a percepção de que a cidade não detém um zoneamento urbano adequado ao que realmente é necessário para a melhoria da qualidade de vida da população; a ausência de saneamento básico em praticamente todos os distritos marabaenses; o açoreamento e a constante retirada da vegetação que circunda as margens dos rios Itacaiúnas e Tocantins, que banham o município, prejudicando a preservação permanente destas áreas; o despejo diário de efluentes domésticos em corpos hídricos ao redor do município: tudo isso são alguns dos problemas os quais deveriam ser minimizados, ou mesmo sanados, pela aplicação efetiva do Plano Diretor, orientada pela participação constante da população, mas, ao contrário, estão em evidência o tempo todo em razão dos graves transtornos que ocasionam à saúde e ao bem-estar do povo.[51]
Durante a vigência do Plano Diretor de Marabá, as gestões não promoveram qualquer edição à lei. Diante dos efeitos da crise mundial, e que afetou sobremaneira o município, em virtude da latente característica de atividade econômica exportadora, o Plano Diretor deveria prever ações focadas também para aquilo que seria próximo da “autossubsistência” – apesar de que numa economia cada vez mais globalizada não se pode, de fato, eleger esse ideal –, a fim de amortecer os seus efeitos negativos. Todavia, a agricultura urbana, surge como proposta a ser trabalhada e aplicada dentro da própria cidade.
O crescimento desordenado de zonas periféricas da cidade por meio de inúmeras invasões pode ser considerado um elemento motivador para que o poder público fique atento ao surgimento de grandes espaços urbanos apropriados para a realização da agricultura urbana. Enfoca-se, aqui, o descompasso no tocante às ocupações urbanas em razão do proprósito deste trabalho, que é a percepção de que nos espaços urbanos ociosos é possível haver a produção de alimentos, principalmente para reforçar a alimentação de pessoas mais carentes, que são justamente aquelas que mais sofrem para obterem acesso ao alimento de qualidade em momentos de crises.
Estudo recente elaborado por pesquisadores da Universidade do Estado do Pará (UEPA), sobre a aplicação efetiva das proposições contidas no Plano Diretor de Marabá, dá conta de que “a Lei Municipal de Uso e Ocupação do solo neste município não foi elaborada”,[52] muito embora o diploma norteador da gestão municipal expressamente preveja a regulamentação dos espaços urbanos.[53]
A análise do trabalho realizado por pesquisadores da UEPA coaduna com a presente pesquisa, vez que o estudo realizado detectou também que não há nenhuma referência ao incentivo da Agricultura Urbana – tal qual o conceito abordado nessa pesquisa – no Plano Diretor nem como objetivo principal, tampouco como proposta de utilização sustentável de espaços urbanos ociosos. Essas evidências sugerem a afirmação de que é inexistente no município uma política de Agricultura Urbana.
De forma minuciosa foi abordado no item 3 deste trabalho sobre a importância da efetivação da função social das propriedades urbanas, orientada pelos ditames do Plano Diretor. Tanto a Carta Magna de 1988 quanto o Estatuto da Cidade determinam que a cada propriedade deve corresponder uma finalidade de conotação social, pois só assim é que se pode evitar algumas incoerências sociais, em que poucos se apoderam de grandes espaços de terra – urbanos ou rurais – sem a devida preocupação de dar-lhes uma função que atenda aos interesses da sociedade, enquanto muitos, querendo demonstrar-se ativos socialmente, não têm as condições necessárias para tal.
Alinhando-se aos ideais propostos pelos diplomas legais citados, o Plano Diretor de Marabá também seguiu a mesma direção ao determinar, em seu art. 2º inciso I, o cumprimento da função social da propriedade como um parâmetro para consolidação de uma sociedade mais justa. Dentre os critérios para que se evidencie o cumprimento da função social da propriedade (art. 3º) está aquele que trata da preservação da qualidade do ambiente urbano, qualidade esta que pode ser entendida como a garantia de que a propriedade não fique ociosa.
Tanto é assim que ficou expresso no documento que o ordenamento territorial da cidade de Marabá deve obedecer às diretrizes de controle de uso do solo, de forma a evitar a utilização inadequada dos imóveis urbanos e combater a retenção especulativa do imóvel que resulte em sua subutilização ou não utilização (art. 9º, III, “a”, “d”).
É perfeitamente cabível aqui a aplicação do conceito de agricultura urbana aos imóveis que estejam nas condições descritas nos dispositivos do Plano Diretor ao norte apresentados. Através de um levantamento técnico, seria possível identificar a quantidade de imóveis urbanos não edificados sem qualquer utilização por seus proprietários, os quais estão descumprindo o disposto constitucionalmente no que tange à função social da propriedade.
Tais imóveis, indubitavelmente, poderiam ser aproveitados para o desenvolvimento do cultivo de plantas comestíveis ou ornamentais, sob as condições apresentadas no tópico 5.2 deste estudo, a partir de uma regulamentação em que seriam partícipes dos seus dispositivos o poder público, enquanto agenciador e facilitador das condições para que o empreendimento acontecesse; os proprietários, enquanto aqueles que, conscientemente ajudariam a formalizar estas condições de utilização dos seus imóveis; e, por fim, os representantes das associações ou mesmo o cidadão de forma individual, que assumiriam a tarefa de desenvolver os trabalhos para que os resultados da agricultura urbana pudessem se refletir em hábito contínuo para a qualidade de vida.
Entendemos que, ao determinar a garantia da utilização dos imóveis não edificados, subutilizados e não utilizados entre os objetivos que orientam a delimitação da macro-zona urbana do município, o Plano Diretor de Marabá se subsume ao princípio da função social da propriedade.[54] Esta é uma garantia tão importante que foi repetida por diversas vezes ao longo do texto legal ao definir as regras gerais de uso e ocupação do solo de cada uma das zonas que formam o núcleo urbano da cidade.[55]
Entretanto, como dito anteriormente, não houve o cumprimento da determinação do art. 123, inciso I, alínea “d”, do Plano Diretor, dispositivo este que trata da adoção de um instrumento imprescindível na aplicação da função social da propriedade nas áreas urbanas do município não utilizadas por seus proprietários, que é a Lei de Uso e Ocupação do Solo da Macrozona Urbana. Este seria o intrumento legal apropriado para delimitar as condições mais adequadas para que cada imóvel, no município, estivesse atendendo a sua função de contribuir para o desenvolvimento da sociedade, e seria o indicador jurídico pertinente para que se pudesse identificar as áreas apropriadas para o desenvolvimento da agricultura urbana no município de Marabá/PA. A ausência desta imposição legal implica em sérios entraves para a realização de projetos neste sentido, uma vez que os donos dos imóveis não utilizados não podem ser compelidos pelo poder público a cederem suas propriedades para que se realize nelas alguma atividade que se traduza numa expectativa de cumprimento da sua função social, pois, enquanto proprietários, estão confortáveis em sua inércia, vivendo tranquilamente sem qualquer preocupação direcionada para o bem comum.
Realizada uma análise mais minuciosa no Plano Diretor do município, verificou-se que o art. 62, inciso III, comprova que, entre as diretrizes voltadas à segurança alimentar das pessoas, está aquela que diz respeito ao incentivo à produção de hortas caseiras, comunitárias e escolares, práticas que são reconhecidamente ligadas à Agricultura Urbana e timidamente estão inseridas no Título III, Capítulo I, Seção V. Porém, como já foi bem abordado na seção anterior desse trabalho, o conceito de agricultura urbana está para além da segurança alimentar, é multissetorial, razão pela qual ela deve estar inserida como um dos objetivos principais do Plano Diretor para que possa irradiar nas diversas áreas.
O Zoneamento Ecológico-Econômico (art. 53) – uma ação importante que contribuiria para garantir a adoção de práticas sustentáveis no desenvolvimento das atividades econômicas do município – até agora não foi implementado.[56] Esta omissão significa a redução das potencialidades de desenvolvimento do município, uma vez que fragiliza a sua capacidade de crescer economicamente, com uma melhor distribuição de renda e com ações voltadas para as práticas de desenvolvimento sustentável, tanto no meio rural como urbano.
5.2. Proposições
Diante da inexistência de uma política municipal de Agricultura Urbana a pesquisa sugere propostas ousadas para a instituição e efetivação dessa política. É latente, portanto, um marco legal a nível municipal, e enquanto o país não adota publicamente uma política nacional de forma a vincular todos os entes federados, o município, de acordo com as prerrogativas conferidas pela Constituição Federal – como a competência para legislar sobre assuntos de interesse local[57] e a responsabilidade de promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do solo, do parcelamento e da ocupação do solo urbano,[58] combinadas com as imputações contidas no art. 182, §§ 1º, 2º e 4º, que tratam da política urbana –, não possui qualquer restrição para que institua, por iniciativa própria, essa política nos limites do seu território.
Dessa forma, o primeiro passo é a alteração no Plano Diretor de Marabá para que, formalmente, a Agricultura Urbana – tal qual o conceito debatido nessa pesquisa – faça parte dos Objetivos Gerais (Título I, Capítulo II) e Da Estruturação Urbana (Título II, Capítulo III), como diretriz no planejameto sustentável que guia a cidade. Assim, especificamente no art. 4º, que trata dos objetivos gerais do Plano Diretor participativo atual, deverá ocorrer a inserção do inciso X, com a seguinte redação: “X - Apoiar e incentivar a agricultura urbana e a periurbana”; no art. 9º – que trata das diretrizes a serem obedecidas no tocante ao ordenamento territorial urbano, com vistas ao atendimento dos requisitos voltados ao cumprimento da função social da propriedade urbana expressos no art. 3º[59] –, incluir como diretriz a seguinte redação: “IV - Apoio e incentivo à agricultura urbana nos espaços livres”.
Ato contínuo, após a alteração no Plano Diretor, a pesquisa sugere a aprovação de uma lei específica para tratar da política municipal da Agricultura Urbana, conforme a minuta anexa a esse artigo. A lei específica detalhará como ocorrerá a efetivação dessa política a ser planejada e executada de forma descentralizada, com a participação direta dos beneficiários nas intâncias de gestão pertinentes. As ações de apoio à Agricultura Urbana dar-se-ão de forma integrada entre si e com ações de segurança alimentar e nutricional, habitação, assistência social, saúde, educação, geração de emprego e renda, formação profissional e proteção ambiental.
É um projeto para normatizar a cessão de uso de imóveis particulares e reguralização de imóveis públicos para o desenvolvimento, em parceria, de programas de combate à fome e à exclusão social. Com ele, as metas são: 1) estimular práticas alimentares e estilo de vida saudáveis, 2) ampliar as condições de acesso à alimentação e 3) aumentar a disponibilidade e qualidade dos alimentos, inclusive para autoconsumos. Trata-se de uma lei que deverá ser criada também para gerar empregos e renda, especialmente por meio da agregação de valor aos produtos; para promover o trabalho familiar e de cooperativas, associações e outras organizações da economia popular e solidária; e para incentivar a venda direta do produtor.
A gestão da Política Municipal de Apoio à Agricultura Urbana observará os seguintes procedimentos:
I - coordenação das ações destinadas à consecução dos seus objetivos;
II – análise da viabilidade técnica e econômica das ações e projetos a serem desenvolvidos;
III – orientação, acompanhamento, monitoramento e avaliação da execução das ações e projetos desenvolvidos;
IV – viabilização do suporte técnico e financeiro necessário ao desenvolvimento de suas ações;
V – estabelecimento de parcerias com entidades públicas e privadas a fim de potencializar as suas ações;
VI – desenvolvimento de atividades de formação profissional, especialmente nas áreas da produção, da administração e da comercialização;
VII – estabelecimento de parcerias com organizações não-governamentais, universidades e outras instituições de ensino visando a realização de cursos e outras atividades pedagógicas;
VIII – promoção da divulgação de suas atividades, especialmente entre os beneficiários prioritários;
IX – manutenção de cadastro dos projetos desenvolvidos no seu âmbito;
X – identificação e seleção de imóveis públicos e privados aptos, especialmente aqueles sob linhas de transmissão de energia, e destinação para agricultura urbana;
XI – constituição de espaços públicos destinados à comercialização dos produtos da Agricultura Urbana, tais como feiras, exposições, mercados e centrais de abastecimento;
XII – estímulo à comercialização dos produtos da Agricultura Urbana, através da criação de espaços privados, tais como feiras e centrais de comercialização e abastecimento;
XIII – estímulo à criação de redes solidárias que articulem os agricultores urbanos às organizações de consumidores;
XIV – promoção da utilização de selo(s) de identificação de origem e qualidade dos produtos da Agricultura Urbana
Contudo, levando em consideração que já existe uma tímida atividade hortícola (de gênese espontânea) no município, faz sentido aliar os interesses e realizar a reconversão da mesma no sentido de garantir uma melhor infraestrutura para os horticultores, fortalecendo-os. De modo a evitar conflito de metodologia de cultivo entre a agricultura biológica e a tradicional, já em prática, propõe-se por meio de um programa “Hortas de Marabá” a formação dos horticultores já existentes, envolvendo o saber científico das inovações proporcionadas pelas técnicas acadêmicas[60] e as experiências vivenciadas pelos horticultores, promovendo a troca saudável de conhecimentos.
Utilizando a estrutura contida nas próprias associações de moradores espalhadas pelos bairros da cidade, os produtores urbanos teriam uma melhor organização e gerenciamento das atividades a serem desenvolvidas nos espaços destinados à realização da agricultura urbana no município, pois tal estrutura serviria para direcionar a escolha dos moradores que se enquadrariam no perfil definido para participarem da ação; selecionar as mudas que melhor se adequassem para o plantio em determinado bairro; fazer a distribuição dos produtos tanto entre os próprios produtores quanto nas feiras livres da cidade, ou mesmo para atender o disposto no inciso V do artigo 62 do Plano Diretor atual, que dispõe sobre a utilização de recursos regionais na merenda escolar; enfim, seria a partir da organização em diálogo com os moradores que estes e outros critérios seriam definidos para que a atividade tivesse êxito.
A proposta do programa “Hortas de Marabá” contempla ainda um forte componente educativo, apresentando, em espaço próprio, ações de formação sobre técnica de agricultura biológica, com a mínima recorribilidade a componentes químicos sintéticos (se, acaso, necessário for) e com priorização da técnica de compostagem[61] (técnica que indiretamente contribui para resolver o problema da destinação do lixo orgânico), para o estímulo do trabalho comunitário, promoção ambiental e redução da exposição aos riscos alimentares.
O programa terá como áreas: horta nas escolas, hortas comunitárias e horticultura em casa. A metodologia das hortas comunitárias pode envolver comercialização das hortaliças a custo baixo ou de forma gratuita promovendo apenas as trocas entre os horticultores. O poder público deverá se comprometer em disponibilizar a área a ser explorada, bem como os insumos, instrumentos e formação adequada aos utilizadores.
Destaca-se que o Programa utilizará terrenos baldios em pontos estratégicos, transformando-os em hortas comunitárias de grande valia para a sociedade marabaense, reduzindo os custos quanto à manutenção destes terrenos e beneficiando as famílias inscritas em programas sociais. Esses são os temas gerais do programa aqui sugerido, que logicamente, carecem de maior esmiuçamento, de acordo com a estrutura disponível no município e a eleição de prioridades e estratégias na sua implantação.
